機(jī)電工程學(xué)院
我國政府獨(dú)特績效產(chǎn)生的原因及其價(jià)值
內(nèi)容提要
雖然我國不斷強(qiáng)調(diào)讓市場起“決定性”作用、充分激發(fā)社會活力，但政府還是介入了大量在傳統(tǒng)政府理論看來不應(yīng)由政府涉足的社會事務(wù)，人民對此甚至還較為滿意，這使得這些介入行為形成了中國政府獨(dú)有的績效形式，這些績效與西方國家的政府績效有著根本差異。在傳統(tǒng)政府理論中，這些績效的形成幾乎是不可能的。本文將172個政府介入社會事務(wù)形成獨(dú)特績效的案例進(jìn)行了“主體化”處理，在控制了中央與地方性政策性意見等因素之后，通過多元回歸發(fā)現(xiàn)：民眾訴求、公共利益等都在推動著我國政府獨(dú)特績效的形成。這提醒我們，需要科學(xué)地理解我國政府獨(dú)特績效的價(jià)值，理解我國以人民為中心的中國特色社會主義行政管理實(shí)踐，以此為基礎(chǔ)可以構(gòu)建有別于資本導(dǎo)向、市場導(dǎo)向的中國式公共管理理論體系、話語體系，同時完善其不足之處。
一、引言
政府績效是政府管理所取得的結(jié)果與成效。在現(xiàn)代化的國家治理體系中，政府績效的取得必須建立在政府、市場、社會角色的科學(xué)分工基礎(chǔ)上，也就是說，“政府績效”必須是政府在自身應(yīng)該行動的范圍內(nèi)取得的結(jié)果與成效。正是在這個意義上，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)，還是政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等理論，都一直在警惕政府向其他領(lǐng)域的擴(kuò)張，唯恐形成政府一家獨(dú)大的局面，使得企業(yè)、社會失去了應(yīng)有的活力，最終將國家的發(fā)展變成了政府的“獨(dú)角戲”。
從某種程度上說，我國的改革開放，就是引入市場來避免政府對其他領(lǐng)域侵入與控制的不斷探索。鄧小平的啟蒙性論斷，比如“計(jì)劃和市場都是方法”，“資本主義也可以有計(jì)劃，社會主義也可以有市場”，為引入市場體制來限制政府?dāng)U張廓清了迷霧。[1]黨的十四大提出了以市場來完善國家治理現(xiàn)代化的改革方向：“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，“要使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”。[2]此后，黨的十六大、十七大、十八大分別強(qiáng)調(diào)要“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”[3]，“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”[4]，“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”[5]。在改革轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，黨的十八屆三中全會出臺了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進(jìn)一步升級了市場的作用，提出“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”。習(xí)近平總書記在十九大上依然強(qiáng)調(diào)指出“使市場在資源配置中起決定性作用”。[6]
盡管改革開放以來我國一直在努力張揚(yáng)市場的力量，以充分激發(fā)市場和社會的活力，然而現(xiàn)實(shí)生活中，政府依然涉足了大量在傳統(tǒng)理論看來不屬于政府管理的事務(wù)，比如一些地方將積分落戶、樓市限價(jià)、煤氣瓶間距等納入了政府重點(diǎn)管理領(lǐng)域，并設(shè)置成“一票否決”項(xiàng)目。[7]目前，我國政府介入的領(lǐng)域非常廣泛，但與傳統(tǒng)政府理論預(yù)期不同的是，各級政府在諸多領(lǐng)域的工作往往卓有成效，群眾也較為滿意，這使得各類介入性活動形成了我國獨(dú)特的政府績效形式，這些活動幾乎完全不同于西方話語體系中的“政府績效”概念，也明顯挑戰(zhàn)了已有理論學(xué)說的解釋力。
二、解釋我國政府獨(dú)特績效生成需要
主體化視角
雖然傳統(tǒng)政府理論無法有效解釋政府廣泛、深入介入社會事務(wù)形成獨(dú)特績效的原因，但也并非對此毫無觸及。既有研究給出了兩類頗有見地的解釋：其一，市場不完善，“檸檬市場”的存在需要政府來予以矯正；其二，社會力量不完善，“弱社會”的存在需要政府來予以支持。這兩種說法在自身的邏輯體系里具有較好的邏輯自洽性，因?yàn)樗鼒?jiān)持了“政府-市場-社會”三分的方法論體系。在三分法的世界里，最理想的狀態(tài)是“強(qiáng)政府-強(qiáng)市場-強(qiáng)社會”模式，三者都強(qiáng)而有力，彼此互補(bǔ)，共同促進(jìn)國家的持續(xù)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家治理績效的最大化。然而，在現(xiàn)實(shí)社會中，往往“三條腿并不一樣長”，這就需要取長補(bǔ)短。在這種情況下，就存在著以政府來補(bǔ)充市場、社會不足的問題，這就可能產(chǎn)生政府介入社會后的獨(dú)特績效。[8]
由于“政府-市場-社會”的三分法在形式上較好地解釋了政府躍出自身行動范圍介入社會各類事務(wù)的現(xiàn)象，它逐漸成為了理解政府介入社會的“正統(tǒng)”方法論基礎(chǔ)，被理論界與實(shí)踐界廣泛用于解釋政府的各類介入行為。然而，這種看似完美的方法論強(qiáng)調(diào)對政府、市場、社會中缺位者的補(bǔ)充，就如同“面多了加水，水多了加面”的邏輯一樣，難以真正洞察現(xiàn)實(shí)中政府介入取得獨(dú)特績效的行為是源于內(nèi)生需求，還是來源于外部主觀判斷。要解決這個問題，就需要從主體化視角出發(fā)，來探究介入者（政府）、被介入者（相對人/群眾）、呼吁介入者（從科學(xué)規(guī)律出發(fā)呼吁介入者）自身是否希冀政府的介入。實(shí)際上，如果是群眾需求的政府介入，即使不屬于三分法方法論視野中的政府缺位問題，它依然屬于良好的政府管理行為，由此產(chǎn)生的獨(dú)特績效就是有利于國家發(fā)展進(jìn)步的，畢竟政府作為人民的委托者，其目標(biāo)就在于實(shí)現(xiàn)民眾利益訴求。從主體需求邏輯而言，促進(jìn)政府介入各類社會事務(wù)取得獨(dú)特績效有三種原因：首先是行政相對人（人民）期望的政府介入；其次是政府自身積極實(shí)施的介入；最后是源于科學(xué)理論的需求要求政府介入，這是站在人類社會科學(xué)、長遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展立場的理想化推動因素。這三種推動力量，實(shí)際上是可能對政府介入有所訴求的360°利益主體。
首先，人民訴求可能是政府積極介入社會取得獨(dú)特績效的原因。政府是受人民委托處理公共事務(wù)的組織，按照西方理論，政府必須以最低限度介入為原則，不應(yīng)主動涉足人民生活的方方面面，而應(yīng)該置身于“私人領(lǐng)域”之外。哈貝馬斯強(qiáng)調(diào)，政府只能在“公共領(lǐng)域”行動，其他領(lǐng)域均應(yīng)慎入，否則便會造成政府對人民群眾權(quán)利的侵蝕。[9]哈耶克在最新著作《自由憲法：終極版本》（The Constitution of Liberty：The Definitive Edition）中，再次以“終極”為修飾詞對自由做了限定，其精神實(shí)質(zhì)依然是限制政府對私人領(lǐng)域的侵蝕，要求政府置身于私人領(lǐng)域之外，以充分保障“自由秩序”。[10]然而，這只是硬幣的一面，人民自由還有硬幣的另一面，也就是人民希望、要求政府介入某些事務(wù)，甚至這些事務(wù)本身屬于“私人領(lǐng)域”，屬于政府應(yīng)該“慎入”甚至“禁入”的領(lǐng)域。在這種情況下，作為對民眾負(fù)責(zé)任的政府，自然應(yīng)該不負(fù)民眾的期望與訴求，這既是責(zé)任型政府的表現(xiàn)，也是政府保證人民自由（自由地要求政府介入）的表現(xiàn)。這樣，就形成了政府介入社會生活獲得獨(dú)特績效的人民需求方面的原因。
其次，政府自身可能是推動其積極介入社會取得獨(dú)特績效的原因。作為一種主體身份，政府介入社會事務(wù)既有保障公共利益的動機(jī)，也有擴(kuò)大自身利益的“私心”。“善治”（Good Governance）理論認(rèn)為，政府在追求人類公共善最大化的旨趣下，在自身認(rèn)為必要的情況下，可以及時介入社會各類事務(wù)的管理，而不論這些事務(wù)屬于私域還是公域。[11]這種理論鼓勵政府為了公共善的最大化，可以積極作為、主動作為，取得有利于國家治理進(jìn)步的績效。[12]另一種鼓勵政府積極介入社會事務(wù)的理論與此稍有差別，它認(rèn)為政府是由社會精英組成的超社會組織，它能夠先于社會普通群眾發(fā)現(xiàn)社會上的各種漏洞，在發(fā)現(xiàn)之后便介入進(jìn)去，取得政府績效以使社會快速回到正道上來[13][14]。然而，在新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，政府本身是一個由理性經(jīng)濟(jì)人組成的群體，本身也是追求利益最大化的組織，在具體推進(jìn)行政管理的過程中，每個官員和工作人員也在努力追求自身利益最大化，在這兩重利益最大化的過程中，政府根本無法保證按照“公共利益最大化”“公共善行最大化”的邏輯行事，這種介入不僅無助于公共利益的實(shí)現(xiàn)，還常常妨害公共利益，損害群眾利益，屬于一種“非績效行為”。雖然人們希望政府的介入均出于公共利益最大化的動機(jī)，但政府作為意志自由的主體，并不會按照社會的喜好行事，故而，部門、個人私利最大化也會是政府介入社會，取得自身認(rèn)為的“績效”的原因。
最后，科學(xué)理論可能是推動政府介入社會形成獨(dú)特績效的原因。科學(xué)理論的形成以發(fā)現(xiàn)表象背后的規(guī)律為遵旨，以為人類當(dāng)前、長遠(yuǎn)利益服務(wù)為目的。由于瞄準(zhǔn)了真理、正義與人類未來，科學(xué)理論并不偏向于限制或者鼓勵政府介入的任何一極，它鼓勵政府介入是站在公共利益最大化的立場，限制政府介入亦是站在公共利益最大化的立場。此處所講的“科學(xué)理論”是指將政府作為研究對象，由政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共行政、政治科學(xué)等知識體系構(gòu)成的闡釋政府與市場，政府與社會合理分工、協(xié)同運(yùn)行進(jìn)而發(fā)揮整體治理績效最大化規(guī)律的“政府學(xué)”�？傮w來看，各類政府理論對政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么的界定是比較清晰的。在市場經(jīng)濟(jì)剛興起的時代，“夜警國家”理論嚴(yán)格限制政府的行動范圍。此后，隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的不斷出現(xiàn)，理論研究開始重視政府主動介入社會各類事務(wù)的合理性、合法性問題，凱恩斯提出了著名的“凱恩斯主義”對此進(jìn)行指導(dǎo)，他呼吁政府積極介入社會經(jīng)濟(jì)生活以取得有利于國家發(fā)展的績效，這使得政府介入社會事務(wù)范圍越來越廣，程度越來越深，出現(xiàn)了“福利國家”潮流。[15]然而，政府這只手伸的過長，必然引發(fā)嚴(yán)重后果，造成政府過于強(qiáng)勢以及市場、社會的弱化與僵化，最終限制了國家發(fā)展。于是，各種政府理論再一次強(qiáng)調(diào)限制政府行動范圍的必要性。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)重申了政府行動的邊界不能超越公共領(lǐng)域，不能侵害私人領(lǐng)域。黨的十八大、十九大多次強(qiáng)調(diào)“要讓市場起決定性作用”，這實(shí)際上也是我國從理論上廓清政府行動范圍的嘗試，其目的就是要給政府行動劃出界限。
三、以主體性視角來搜尋當(dāng)前我國政府獨(dú)特
績效產(chǎn)生的原因
雖然我國一直在努力限制政府“看得見的手”，但現(xiàn)實(shí)情況卻是各級政府依然大量介入各類社會事務(wù)，由此形成了中國式政府獨(dú)特績效。按照傳統(tǒng)政府理論的“三分法”方法論來看，這些獨(dú)特的政府績效似乎是一個難以解釋的悖論，因?yàn)樵谌址ǹ磥恚@些社會事務(wù)不應(yīng)該由政府管理，自然不應(yīng)該形成政府績效。要廓清這個問題，就要突破傳統(tǒng)思路，從主體需求的視角來找尋這些獨(dú)特績效產(chǎn)生的內(nèi)在需求誘因。
為了探尋這些獨(dú)特績效生成中各個主體的需求因素，我們特別收集了一批我國已經(jīng)發(fā)生的在傳統(tǒng)政府理論看來政府不應(yīng)該介入，至少不應(yīng)該全部介入的社會事務(wù)（案例），然后將這些案例中涉及到的科學(xué)理論導(dǎo)向、政府動機(jī)、群眾動機(jī)以“行為人主體”的思路來賦予其主動性，將它們看成是政府介入后產(chǎn)生獨(dú)特績效的承受者。通過這種主體化的處理，就可以使得它們本身與活的對象一樣，能夠自身“判斷”政府介入行為的“應(yīng)當(dāng)”與否，這樣有助于將這些“死的”案例變成主動性的素材，就如同做了一個較大規(guī)模的調(diào)查，掌握了這些主體的意向一樣。就案例的來源而言，我們首先從新聞媒體（含媒體的網(wǎng)絡(luò)版本）入手，然后以滾雪球的方式進(jìn)入案例所涉及的政府網(wǎng)站、相關(guān)網(wǎng)絡(luò)媒體等進(jìn)一步查閱與此相關(guān)的多角度信息，編制成規(guī)范的、可用于進(jìn)一步學(xué)術(shù)研究的案例材料。比如在案例“婚喪限桌令”的收集中，我們最早在網(wǎng)易新聞上看到了《黨員干部婚喪嫁娶宴席怎么辦才不違規(guī)?桌數(shù)、禮金等都有規(guī)定》的報(bào)道，它闡述政府介入形成一種獨(dú)特績效，我們將其作為案例的初步材料，然后追蹤到該新聞所涉及的宿遷市政府網(wǎng)站，查找到了文件《宿遷市關(guān)于制止大操大辦、樹立文明新風(fēng)的若干規(guī)定》及《宿遷市關(guān)于嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)干部大操大辦婚喪喜慶事宜或借機(jī)斂財(cái)?shù)囊?guī)定》的操作細(xì)則，進(jìn)而在新浪網(wǎng)、騰訊網(wǎng)、搜狐網(wǎng)查閱了此事的后續(xù)報(bào)道和涉事主體的反響，在這些基礎(chǔ)上我們編寫了完整的“婚喪限桌令”案例，從中基本可以看出政府介入的意愿強(qiáng)度和其他主要利益主體希望政府介入的意愿強(qiáng)度。
除了“婚喪限桌令”，我們還收集了“彩禮控制”“禁燃令”“立法禁啃老”“公職人員‘禁麻’”“公租房入住看學(xué)歷”“蔬菜限價(jià)令”“整治五毛零食”等172個案例，其中87個來自于筆者從2007年開始構(gòu)建并逐步完善的“焦點(diǎn)事件案例庫”，另外85個案例是為了完成本研究專門收集的政府介入社會各類事項(xiàng)的管理實(shí)踐，所有案例對應(yīng)的介入事務(wù)均發(fā)生在2007～2017年。
本研究在分析的過程中，將案例研究與“大數(shù)”統(tǒng)計(jì)的優(yōu)勢結(jié)合在一起，以解決個案研究在分析過程中就事論事，分析結(jié)束之后又人為拔高結(jié)論解釋范圍的痼疾。在具體處理中，我們對案例進(jìn)行了變量識別與變量操作化（見表1）。
本文的目標(biāo)是廓清政府介入某項(xiàng)事務(wù)、形成獨(dú)特績效受何種原因促動，故此因變量是非常明確的，它就是政府介入形成獨(dú)特績效的完整程度。也就是說，政府在特定事務(wù)上，是不是完全介入進(jìn)來，如果完全介入，才可能形成完整的獨(dú)特績效形式。就理想狀態(tài)而言，完全意義上的政府介入首先應(yīng)該出臺法律、政策作為制度依據(jù)，然后嚴(yán)格按照制度要求進(jìn)行管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)所有的管理目標(biāo)，而不完善的政府介入只包含這些環(huán)節(jié)中的某一些。在具體操作中，我們將具備所有環(huán)節(jié)的介入強(qiáng)度記為9分，一個環(huán)節(jié)都不具備的記為0分（0分是不存在的，因?yàn)槲覀冞x擇的案例都屬于政府介入后形成了獨(dú)特績效的行政管理行為），其他的得分介于這兩者之間。這是一種“定性材料”定量化的處理方式。本文的出發(fā)點(diǎn)是從主體訴求視角廓清中國政府介入社會后形成的獨(dú)特績效到底源于政府自身訴求，還是源于人民對政府管理的訴求，或者政府本身是依照科學(xué)理論的要求介入各類事務(wù)。故而，自變量自然來自于這三個主體，即民眾訴求、政府自身訴求、科學(xué)理論要求。在自變量中，民眾訴求一般而言都是單線性的，它致力于民眾自身處境的改善，但另外兩個變量均有正向、負(fù)向訴求的區(qū)別。政府自身訴求既有出于自身利益最大化的自利行為，也有公共利益最大化的利他訴求�？茖W(xué)理論的正向訴求要求政府積極介入社會事務(wù)，為實(shí)現(xiàn)民眾利益服務(wù)，而負(fù)向的訴求則希望限制政府的過度介入行為，提防政府侵蝕民眾利益。
實(shí)際上，這些主體的訴求，同時要受一些外在因素的影響，這些因素我們通過設(shè)置控制變量來解決。控制變量包括中央政策性意見、中央政策性意見的陳舊度、特定地方政策性意見、特定地方政策性意見的陳舊度、先行政府的級別、先行政府所屬區(qū)域、干預(yù)擴(kuò)散的數(shù)量等七項(xiàng)。之所以這樣處理，是考慮到在我國，“少數(shù)服從多數(shù)，地方服從中央”是一項(xiàng)基本制度安排。在這種制度之下，我國中央級別的政策往往決定著各級政府介入社會、介入市場的頻率與強(qiáng)度，當(dāng)然中央政策本身也有法律、法規(guī)、講話等的區(qū)別，級別不同影響力度大小不同。另外，中央政策越新影響力越大，越陳舊其影響力就會越小。在科層制的縱向權(quán)力線之下，每級地方政府在自己的轄區(qū)范圍內(nèi)也具有引導(dǎo)性作用，其出臺的政策措施也在影響著本轄區(qū)各級政府介入社會事務(wù)取得獨(dú)特績效的程度。這種影響的方式與中央政府性質(zhì)類似，只是影響范圍僅限于本轄區(qū)的各級政府。在我國政府管理中存在著一種學(xué)習(xí)傳導(dǎo)機(jī)制，也就是某個地方政府、政府部門的介入創(chuàng)新活動，往往會成為其他地方政府學(xué)習(xí)的榜樣，而且這樣的學(xué)習(xí)還會產(chǎn)生“代際傳承”關(guān)系，最早一批學(xué)習(xí)者會將自己學(xué)到的又?jǐn)U散給其他學(xué)習(xí)者，形成“第二代學(xué)習(xí)者”。經(jīng)過若干時間之后，甚至能夠產(chǎn)生第五、六代學(xué)習(xí)者。[16]在這種學(xué)習(xí)機(jī)制下，第一個推進(jìn)政府介入創(chuàng)新（先行者）的政府影響著其他后續(xù)學(xué)習(xí)者，尤其是首創(chuàng)政府的級別，往往影響著其他后續(xù)學(xué)習(xí)者。假如創(chuàng)新由國務(wù)院各部委發(fā)起，各部委的創(chuàng)新就有可能成為各地通行的做法。在這種邏輯下，先行（首創(chuàng)）介入特定社會事務(wù)的政府層級，也在影響著其他政府干預(yù)同類事物的程度。除了先行干預(yù)政府的層級外，地域因素也在影響著后來的學(xué)習(xí)者。一般而言，東南沿海的做法，往往會成為全國模仿的對象，而西北地區(qū)的做法，即使確實(shí)有獨(dú)創(chuàng)性，也鮮有全國學(xué)習(xí)的先例。這種地域影響趨勢基本上與地方GDP總額變化方向一致，也就是說，GDP總量大的地方，往往是GDP總量小的地方學(xué)習(xí)的榜樣。[17]與先行政府依然相關(guān)的另一個問題是，學(xué)習(xí)者越多，則能證明先行政府做法越科學(xué)周全。在這種情況下，考察各代學(xué)習(xí)者的數(shù)量，便可以管窺先行政府做法的合理度，也可以證明學(xué)習(xí)了該做法的行動者（其他政府）做法的合理度。所有環(huán)境影響因素（控制變量）的具體處理方式在表1做了詳細(xì)呈現(xiàn)。
為了突破傳統(tǒng)案例研究的“籠統(tǒng)分析”模式，本文在自變量促進(jìn)因變量變化的邏輯下，對我國政府介入社會事務(wù)形成獨(dú)特績效的主體需求原因預(yù)設(shè)了較為精細(xì)化的假設(shè)，對環(huán)境因素如何影響因變量變化也設(shè)置了具體化的假設(shè)（見表2）。在假設(shè)檢驗(yàn)過程中，考慮到三個自變量的異質(zhì)性過大，我們采用了逐步多元回歸（Stepwise Multiple Regression）的形式來檢驗(yàn)它們與因變量的關(guān)系，具體工作分六步完成。
第一步，將預(yù)設(shè)的七個控制變量作為自變量，將政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度作為因變量構(gòu)建回歸模型（Model1）。因?yàn)榭刂谱兞勘旧韺儆诃h(huán)境性質(zhì)的影響因素，我們首先需要考察不控制它們、不納入其他自變量的情況下，這些因素本身是否影響政府介入形成獨(dú)特績效，這在逐步回歸中可以說是控制變量設(shè)置的一個邏輯起點(diǎn)。它考察的是在沒有任何主體訴求的前提下，這些因素對于政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度的影響，這實(shí)際上是一種理想狀態(tài)，畢竟沒有主體訴求的政府管理在現(xiàn)實(shí)中是不存在的。從第二步開始，實(shí)證考察逐漸進(jìn)入“真實(shí)世界”的政府管理，在環(huán)境因素（七個控制變量）真正被作為控制變量的前提下，引入“民眾訴求”作為自變量，將政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度作為因變量構(gòu)建回歸模型（Model2）。第三步，在第二步基礎(chǔ)上同時引入“政府自身訴求（1）”作為自變量，將政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度作為因變量構(gòu)建回歸模型（Model3）；第四步、第五步、第六步與第三步類似，均在前一步的基礎(chǔ)上繼續(xù)每次引入一個新的變量，即“政府自身訴求（2）”、“科學(xué)理論要求（1）”、“科學(xué)理論要求（2）”作為自變量，將政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度作為因變量構(gòu)建回歸模型（Model4、Model5、Model6）。第六步才屬于完整意義上的“真實(shí)世界”，經(jīng)過逐步回歸，到此才契合了現(xiàn)實(shí)世界的政府管理現(xiàn)實(shí)。經(jīng)過這樣六個步驟的回歸，我們就可以搜尋到當(dāng)前我國政府介入社會事務(wù)形成獨(dú)特績效的推動力量，具體的搜索工作我們通過STATA12.0來進(jìn)行統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)。
四、決定我國政府獨(dú)特績效產(chǎn)生的主體性原因
要在逐步回歸中發(fā)現(xiàn)我國政府介入社會事務(wù)形成獨(dú)特績效的促動因素，首先要避免出現(xiàn)“美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與山上的野兔”成正比這種“偽回歸”結(jié)果出現(xiàn)，這就需要進(jìn)行變量的相關(guān)性檢驗(yàn)，同時要判斷自變量的多重共線性VIF值，以確保變量之間是一種真實(shí)存在，而非研究者主觀強(qiáng)加的關(guān)系。本研究所有變量的相關(guān)性檢驗(yàn)結(jié)果如表3所示。
從檢驗(yàn)結(jié)果來看，在自變量中，民眾訴求與政府自身訴求（1）呈正相關(guān)關(guān)系（P<0.01），與政府自身訴求（2）負(fù)相關(guān)（P<0.05），與科學(xué)理論要求（1）負(fù)相關(guān)（P<0.01），與其他變量無顯著相關(guān)關(guān)系；政府自身訴求（1）與政府自身訴求（2）呈負(fù)相關(guān)關(guān)系（P<0.01），與科學(xué)理論要求（1）呈負(fù)相關(guān)關(guān)系（P<0.05）；科學(xué)理論要求（1）與科學(xué)理論要求（2）呈負(fù)相關(guān)關(guān)系（P<0.05）。在控制變量中，中央政策性意見與特定地方政策性意見顯著正相關(guān)（P<0.01），特定地方政策性意見與先行政府的級別也正相關(guān)（P<0.05）�？傮w而言，變量之間的相關(guān)性都小于0.5，能夠滿足進(jìn)一步的回歸需求。[18]同時，自變量民眾訴求、政府自身訴求（1）、政府自身訴求（2）、科學(xué)理論要求（1）、科學(xué)理論要求（2）的VIF值均遠(yuǎn)小于10（分別為2.176、3.990、1.107、2.884、1.903），這證明自變量之間不存在較為嚴(yán)重的多重共線問題，符合回歸檢驗(yàn)要求。[19]逐步回歸的結(jié)果均呈現(xiàn)在了表4之中。
從回歸結(jié)果來看，在模型1中，在七個控制變量作為自變量時，模型在0.01的水平上顯著，可以解釋因變量13%的方差（R-Squared=0.13，F(xiàn)=3.36）。而在不斷引入自變量民眾訴求、政府自身訴求（1）、政府自身訴求（2）、科學(xué)理論訴求（1）、科學(xué)理論訴求（2）之后，模型在0.01的水平上顯著，其解釋力不斷提升，模型（6）能夠解釋因變量32%的方差（R-Squared=0.32，F(xiàn)=35.7），和模型（1）的R-Squared=0.13、模型（2）的R-Squared=0.16相比，模型（6）的解釋力明顯提升。在六個模型中，自變量顯著性一致（控制變量略有變化），回歸系數(shù)也一致，這證明本研究具有較好的穩(wěn)健性（Robustness）。模型（6）顯示，在自變量中，民眾訴求、政府自身訴求（1）和科學(xué)理論要求（1）在0.01的顯著性水平上與政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度呈正相關(guān)，政府自身訴求（2）和科學(xué)理論要求（2）與政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度沒有顯示出統(tǒng)計(jì)相關(guān)性。在控制變量中，中央政策性意見和先行政府的級別在0.01的顯著性水平上與政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度呈正相關(guān)，中央政策性意見的陳舊度在0.05的顯著性水平上與政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度呈正相關(guān)，特定地方政策性意見、特定地方政策性意見的陳舊度、先行政府所屬區(qū)域、管理擴(kuò)散的數(shù)量與政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度未顯示出統(tǒng)計(jì)相關(guān)性。在這些回歸結(jié)果的基礎(chǔ)上，我國政府不斷介入社會生活的方方面面形成獨(dú)特績效的主體性原因假設(shè)就獲得了檢驗(yàn)，我們將這種檢驗(yàn)結(jié)果概括在了表5中，它直觀地展示了產(chǎn)生我國政府獨(dú)特績效背后的原因。
1.民眾訴求在最大程度上影響著政府介入社會事務(wù)，是形成獨(dú)特績效的首要主體性原因。從回歸結(jié)果來看，自第2步開始引入民眾訴求變量，民眾訴求都顯著影響著政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度，在最終的第6步回歸中，它的變量回歸系數(shù)為正（0.376），在0.01水平上顯著，在所有變量中系數(shù)絕對值最大，表明民眾訴求每變動一個單位，會影響37.6%單位的政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度，這支持了“民眾要求政府介入社會事務(wù)的愿望越強(qiáng)烈，政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度就越高”的假設(shè)（H1），說明民眾訴求與政府介入形成獨(dú)特績效的程度顯著正相關(guān)，且是影響政府介入社會事務(wù)形成獨(dú)特績效的最大影響因素。這表明政府大量介入社會事務(wù)形成獨(dú)特績效背后的決定性原因?qū)嶋H上是民眾訴求，這與政治科學(xué)所強(qiáng)調(diào)的“有什么樣的人民就有什么樣的政府”的命題不謀而合。[20]很多時候，新聞媒體、社會輿論常�？霖�(zé)政府管的太多、手伸的太長，但我們的發(fā)現(xiàn)卻揭示了一個被“眾聲喧囂”所掩蓋的事實(shí)：我國政府管理中大量的政策介入、政策干預(yù)更多來源于民眾的迫切希望；雖然輿論上經(jīng)常營造“限制政府的手”的論調(diào)，但現(xiàn)實(shí)生活中一有難題，人民群眾的首要念頭卻是“政府管理不夠”“到底誰管”，然后通過各種形式要求政府介入。從我們的現(xiàn)實(shí)案例統(tǒng)計(jì)來看，在政府干預(yù)中，無論科學(xué)理論是否支持政府介入，無論政府本身是否有意愿介入，但在民眾需求之下，作為為人民服務(wù)的社會主義政府，政府必然要滿足民眾需求，這就形成了一種源于民眾需求的“倒逼機(jī)制”，倒逼政府去介入那些原本不應(yīng)該由政府管理的事項(xiàng)，最終形成一批獨(dú)特的政府管理績效。
2.保障公共利益在較大程度上決定了政府積極介入社會事務(wù)，形成獨(dú)特政府績效。從統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)來看，自第3步（Model3）引入政府自身訴求（1）自變量后，這一變量對政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度影響就顯著為正，在引入所有變量的第6步回歸中，它的回歸系數(shù)為0.205，在0.01水平上顯著，在所有變量中系數(shù)絕對值僅次于民眾訴求，說明政府出于公共利益最大化的訴求與政府介入社會事務(wù)獲得獨(dú)特績效的程度顯著正相關(guān)，這完全支持了“政府出于公共利益最大化的訴求越強(qiáng)烈，政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度就越高”的命題（假設(shè)H2a）。雖然社會輿論、學(xué)術(shù)研究經(jīng)常強(qiáng)調(diào)政府的各類動機(jī)源于部門與公務(wù)人員的自利性，但我們的研究并未支持這種說法。這至少證明，作為社會主義國家的政府，總體上能夠以公共利益作為自己行動的指南，政府自身訴求（2）的統(tǒng)計(jì)結(jié)果也確實(shí)證明了這一點(diǎn)。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，“政府自身訴求（2）”并未呈現(xiàn)出統(tǒng)計(jì)上的顯著性，故而“政府出于自身私利最大化的訴求越強(qiáng)烈，政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度就越高”的假設(shè)（假設(shè)H2a）未得到支持。這說明，“政府自利性”“公務(wù)員自私性”等說法可能夸大了政府的理性經(jīng)濟(jì)人傾向，畢竟作為一種存在于新時代的公共組織，它要面對傳統(tǒng)媒體、新媒體、學(xué)術(shù)研究部門時時處處的監(jiān)督，還要面臨群眾的壓力，其行動更多還是以公共利益作為行動指南。雖然當(dāng)前我國政府的行動也不乏各種瑕疵與問題，但不能就此認(rèn)為它是自私自利的表現(xiàn)，畢竟“好心辦壞事”在各行各業(yè)都存在。這實(shí)際上也從另一個方面證明了政府干預(yù)社會事務(wù)形成特殊績效往往是為了滿足人民群眾的訴求，畢竟公共利益與群眾訴求在很大程度上是重合的。
3.科學(xué)理論可以很好地支持但卻無法有效限制政府介入社會事務(wù)，這也是形成政府獨(dú)特績效的一個原因。就規(guī)律性而言，政府管理一直在追求合規(guī)性、合理性。這種規(guī)律性主要通過科學(xué)研究來揭示，通過各類“政府理論”來表現(xiàn)。就此而言，科學(xué)理論的要求應(yīng)該成為政府行動的指南。但我們的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果只部分地支持這種政府管理的理想化設(shè)想�；貧w結(jié)果顯示，科學(xué)理論要求（1）進(jìn)入回歸流程后，它的系數(shù)都顯著為正，特別是在現(xiàn)實(shí)情境下（Model6）其系數(shù)達(dá)到了0.197，說明政府對正向的理論訴求積極配合、積極應(yīng)用，這完全支持了我們的假設(shè)“科學(xué)理論對政府正向訴求越明確，政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度就越高”（假設(shè)H3a）。這表明，如果科學(xué)理論明確提出政府“應(yīng)該”介入特定領(lǐng)域的事務(wù)，政府在這種理論的支持下，就會積極介入。然而，科學(xué)理論禁止政府介入的一些領(lǐng)域，政府卻未必會遵守理論要求，回歸結(jié)果也證明了這一點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)狀態(tài)（Model6）下，科學(xué)理論要求（2）對政府介入形成獨(dú)特績效的周全度的影響并不顯著，這種結(jié)果并不支持假設(shè)“科學(xué)理論對政府負(fù)向訴求越明確，政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度就越低”（假設(shè)H3b）。也就是說，各類政府理論揭示的有關(guān)政府應(yīng)該避免介入的事項(xiàng)，現(xiàn)實(shí)中政府卻未必言聽計(jì)從地遵守，相反，它還可能大量介入理論上要求不去介入的事項(xiàng)，最終形成獨(dú)特的政府績效。這個結(jié)論與前文并不矛盾，因?yàn)椴蛔袷乩碚撘蠼槿搿安辉摻槿搿钡氖马?xiàng)，完全有可能是出于公共利益最大化的需求，或者出于人民群眾的要求。
4.中央政策性意見推動了地方政府積極介入社會事務(wù)，形成部分獨(dú)特政府績效。在單一制國家的發(fā)展中，中央政府起著“發(fā)動機(jī)”的作用，由它發(fā)起的事項(xiàng)往往會很快在全國普及開來，本研究的統(tǒng)計(jì)結(jié)果也證明了這一點(diǎn)。自中央政策性意見變量進(jìn)入回歸過程，它對政府介入形成獨(dú)特績效的周全度的影響都顯著為正，在現(xiàn)實(shí)情境模式（Model6）中，其系數(shù)達(dá)到了0.107，這完全支持了假設(shè)“中央政策性意見強(qiáng)度越高，政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度就越高”（假設(shè)H4a）。這意味著，一旦中央政府，或者其中的職能部門出臺鼓勵地方政府積極涉足各類社會、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)的倡導(dǎo)性意見，地方政府就會將其精神發(fā)揚(yáng)光大。就此而言，地方政府積極介入各類社會事務(wù)，實(shí)際上也有著明顯的“上行下效”特征。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，中央政策性意見一旦出臺，它就一直影響著地方政府干預(yù)社會事務(wù)取得獨(dú)特績效的行為，哪怕這種意見出臺時間久遠(yuǎn)，它也會起作用。從理想化狀態(tài)到現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，中央政策性意見的陳舊度對政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度影響為正，在Model6對應(yīng)的現(xiàn)實(shí)情境中，它的系數(shù)為0.021，這一方面否定了我們之前的假設(shè)“中央政策性意陳舊度越高，政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度就越低”（假設(shè)H5b），也從另一方面證明了中央政策性意見對地方政府介入社會各類事務(wù)具有持久性影響力。一旦中央有了某種政策意向，它在出臺非常久之后，依然對地方有著慣性影響，影響著地方政府積極介入社會事務(wù)，形成獨(dú)特的績效結(jié)果。
5.較高級別地方政府嘗試的介入性改革影響著其他較低級別地方政府跟從這種做法，這也促成了部分獨(dú)特政府績效。我國各級政府隨時在模仿、學(xué)習(xí)著其他地方的經(jīng)驗(yàn)。[21]在這種情況下，就存在著第一個嘗試介入某類社會事務(wù)的政府可能在影響著其他地方政府跟從介入的現(xiàn)實(shí)，統(tǒng)計(jì)結(jié)果部分證實(shí)了這種事實(shí)的存在。在“先行政府的級別”進(jìn)入回歸過程后，它對政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度的影響都顯著為正，在Model6代表的現(xiàn)實(shí)模式中，它的系數(shù)為0.053，在0.01水平上顯著，支持了假設(shè)“先行政府的層級越高，其他政府學(xué)習(xí)介入獲得獨(dú)特績效的完整程度就越高”（假設(shè)H6a）。這種結(jié)果證明了首創(chuàng)某種做法的地方政府層級越高，越容易影響到其他地方政府學(xué)習(xí)采用這種做法，而層次較低的地方政府的做法一般都不會成為高級別地方政府模仿的對象。先行政府所屬區(qū)域、管理擴(kuò)散的數(shù)量的統(tǒng)計(jì)結(jié)果從另一個側(cè)面證明了這種規(guī)律的存在。在多元回歸中，在這兩個變量進(jìn)入回歸過程后，它們對政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度影響均不顯著，這也否定了我們之前的兩個假設(shè)：“先行政府所屬區(qū)域的GDP總量越高，其他政府學(xué)習(xí)介入獲得獨(dú)特績效的完整程度就越高”（H6b）；“管理擴(kuò)散的數(shù)量越多，政府采用該類做法獲得獨(dú)特績效的完整程度就越高”（H7）。也就是說，在特定地方政府的介入性改革對其他地方政府的影響中，是否是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域（GDP領(lǐng)先）、是否擁有眾多的學(xué)習(xí)者并不必然影響它的擴(kuò)散。這與我們“落后地區(qū)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)”的直觀印象并不一致，但從側(cè)面證明了當(dāng)前政府學(xué)習(xí)模式中逐漸融入了理性因素，往往只學(xué)習(xí)層次高的和適合自己情況的案例，比如貴州省政府推行的以電子政務(wù)解決社會糾紛的做法就成為了發(fā)達(dá)地區(qū)政府競相學(xué)習(xí)的榜樣，影響了發(fā)達(dá)地區(qū)政府在這些方面形成獨(dú)特績效。
6.地方政府自身制定的政策很難約束自己，這是部分獨(dú)特政府績效產(chǎn)生的原因。從回歸結(jié)果來看，無論特定地方政策性意見作為自變量（Model1）還是作為控制變量，它對政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度的影響都無統(tǒng)計(jì)學(xué)上的顯著意義，否定了我們之前的假設(shè)“特定地方政府政策性意見強(qiáng)度越高，本地政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度就越高”（假設(shè)H5a）。這證明地方政府是否介入各類社會事務(wù)取得獨(dú)特績效很少受制于當(dāng)?shù)爻雠_的政策性意見的約束。這種發(fā)現(xiàn)也符合管理學(xué)所強(qiáng)調(diào)的“異體監(jiān)督”原理，畢竟同體監(jiān)督、自我監(jiān)督存在著利益同體問題，很難做到有效監(jiān)督。[22]在當(dāng)前政策性意見都難以約束本地政府的情況下，年代久遠(yuǎn)的政策性意見就更難于約束本地政府了，這也從“特定地方政策性意見的陳舊度”的統(tǒng)計(jì)中得以驗(yàn)證。無論是特定地方政策性意見作為自變量還是作為控制變量，均未顯示出統(tǒng)計(jì)上的顯著性，這就否定了之前的假設(shè)：“特定地方政府政策性意見陳舊度越高，本地政府介入獲得獨(dú)特績效的完整程度就越低”（H5b）。這從另一個方面也說明，地方政府的政策性意見無論是否新穎，都難以約束本地政府介入或者不介入特定的社會事務(wù)，甚至那些年代久遠(yuǎn)的地方規(guī)定，還在某種程度上鼓勵了地方政府去介入，這就促成了部分獨(dú)特績效的出現(xiàn)。
五、科學(xué)理解我國政府獨(dú)特績效產(chǎn)生的價(jià)值并完善其不足
在黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)“使市場在資源配置中起決定性作用”，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)”的背景下，我們必須在限制政府過度介入社會事務(wù)與政府依照人民需求介入社會事務(wù)之間找到合理的平衡，在實(shí)現(xiàn)當(dāng)前為人民服務(wù)與長遠(yuǎn)為人民服務(wù)之間找到平衡，科學(xué)地理解我國政府獨(dú)特績效產(chǎn)生的價(jià)值，合理地完善它的不足之處。
首先，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，我國之所以形成政府介入社會事務(wù)的獨(dú)特績效形式，最大、最顯著的動力來源于民眾的訴求，而政府管理的合法性就在于滿足人民的需求。習(xí)近平總書記在黨的十八大之后多次強(qiáng)調(diào)要樹立“人民中心”意識，要重視人民訴求的重要性：“人心是最大的政治”，“只要我們永不動搖信仰、永不脫離群眾，我們就能無往而不勝”[23]；“以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)”[24]。在人民中心的前提下，我們就不能囿于傳統(tǒng)政府理論的要求，而應(yīng)該以我國獨(dú)特績效產(chǎn)生的原因?yàn)榍腥朦c(diǎn)，構(gòu)建以人民為中心的中國特色社會主義行政學(xué)理論、公共管理理論。這既是對我國“人民中心”式社會主義政府管理原則的落實(shí)，也是塑造社會科學(xué)領(lǐng)域“中國話語”的嘗試。
其次，在理論自信的基礎(chǔ)上，我們要建立實(shí)踐自信，自信地推動以人民為中心、以人民為導(dǎo)向的政府管理活動，繼續(xù)創(chuàng)造具有中國特色的政府績效形式。我們要充分認(rèn)識到，在中國特色社會主義的獨(dú)有國情下，在數(shù)千年中國特色文化的影響下，我國的行政管理必然有著與國外，尤其是西方國家異質(zhì)性極大的管理需求，滿足這些需求就是在實(shí)踐中國特色社會主義，就是在實(shí)踐中國特色行政管理。本研究的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在形成我國政府獨(dú)特績效的過程中，政府以公共利益為導(dǎo)向的動機(jī)顯著超過政府自利誘發(fā)的動機(jī)，這表明我國政府管理符合“人民政府”的基本要求，也進(jìn)一步提醒我們，在以人民為中心的政府管理活動中，要有充分的實(shí)踐自信。當(dāng)然，以人民為中心的行政管理活動，必須獲得真正的民意。未來需要充分利用統(tǒng)計(jì)抽樣、數(shù)據(jù)挖掘、大數(shù)據(jù)等技術(shù)等來把握真正的民意，為我國推進(jìn)以人民為導(dǎo)向的行政管理實(shí)踐提供真正的人民需求基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上塑造行政管理、公共服務(wù)的實(shí)踐自信。
第三，在中國獨(dú)特政府績效的基礎(chǔ)上形成以人民為中心、人民為導(dǎo)向的中國特色社會主義公共管理理論自信與實(shí)踐自信的物質(zhì)性基礎(chǔ)，在于培育現(xiàn)代意義上的合格社會主義公民。以人民為中心的中國特色理論與實(shí)踐，其核心要素、前提性要素是“人民”，而在現(xiàn)代社會，“人民”的概念指的是由公民組成的群體。但在我國，由于傳統(tǒng)文化的影響，我國民眾對政府有著“惰性依賴”，使得政府成為了“萬能保姆”，承擔(dān)了不應(yīng)該承擔(dān)的無限責(zé)任。要改變這種情況，就需要各級政府開展現(xiàn)代公民教育，通過APP、微信公眾平臺、公眾大講堂等方式，教育群眾懂得自己的權(quán)利范疇，懂得哪些訴求是可以通過市場、社會來實(shí)現(xiàn)，哪些訴求可以向政府提出，由政府來滿足，而非將所有問題都推向政府，推卸對自身所負(fù)的責(zé)任。另外，特別值得一提的是，培養(yǎng)現(xiàn)代公民還有助于解決“當(dāng)代人民”與“未來人民”之間的利益沖突問題，實(shí)現(xiàn)“中國獨(dú)特政府績效”的可持續(xù)發(fā)展，塑造可持續(xù)性的以人民為中心的行政學(xué)、公共管理學(xué)。
第四，在對中國獨(dú)特政府績效自信之余，要以科學(xué)、包容的態(tài)度吸納傳統(tǒng)政府理論中限制政府介入的學(xué)說，盡量使政府以人民訴求為導(dǎo)向的介入活動最小化。從本文的統(tǒng)計(jì)來看，我國政府會認(rèn)真遵照傳統(tǒng)政府理論中那些要求政府積極干預(yù)與介入的學(xué)說，而對于那些禁止政府干預(yù)的學(xué)說卻往往束之高閣。也就是說，傳統(tǒng)理論禁止政府介入的領(lǐng)域我國政府照樣會介入進(jìn)去，這一方面源于我國政府介入以人民的需求為導(dǎo)向，在實(shí)踐中突破了“盡信書”式書生管理模式，展現(xiàn)了以人民為導(dǎo)向的管理實(shí)踐自信；另一方面，這也顯示了我國政府對傳統(tǒng)上來源于西方資本導(dǎo)向、市場導(dǎo)向政府理論的警惕與輕視。未來我國在獲得獨(dú)特政府績效的過程中，在自信之余要充分包容那些符合科學(xué)規(guī)律的傳統(tǒng)政府理論。畢竟，傳統(tǒng)政府理論中也有大量來源于世界各國人民創(chuàng)造的，服務(wù)于全人類的理論體系，我們應(yīng)該積極吸收、利用它們。
最后，在對中國獨(dú)特政府績效自信之余，還需要在實(shí)踐中解決好一些迫切問題。本文統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，中央政策性意見明顯影響著各地政府積極干預(yù)各類社會事務(wù)獲得獨(dú)特績效，首先進(jìn)行介入改革的地方政府往往影響著其他較低層的地方政府模仿、學(xué)習(xí)這種介入來獲得獨(dú)特績效，同時，當(dāng)?shù)卣雠_的各類政策性意見往往無法約束本地政府去介入社會獲得獨(dú)特績效。這些事實(shí)警示我們，即使出于為人民服務(wù)、實(shí)現(xiàn)人民群眾利益的目的，在實(shí)踐中中央也要審慎出臺涉及市場監(jiān)管、社會治理的政策規(guī)定，出臺前必須要做好政策試驗(yàn)工作，在試點(diǎn)合格后再面向全國出臺，否則一旦中央政策與民意有所偏離，其他層級政府就會進(jìn)一步放大這種偏離，造成失之毫厘、謬以千里的后果。同時，要鼓勵地方人大對地方政府執(zhí)法進(jìn)行“合乎本地法律法規(guī)”的審查，使得當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)剛性化，起到真正約束政府的作用。實(shí)際上，合法性審查屬于地方人大的法定職能，這種審查本身體現(xiàn)了以人民的意見約束政府干預(yù)的邏輯，也是人民為中心的政府管理題中應(yīng)有之義，有利于獨(dú)特政府績效人民性、合法性的進(jìn)一步增強(qiáng)。